به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، یکی از ابهاماتی در حوزه مالیات وجود دارد این است که چرا کاهاً شاهد نوعی «قانونگذاری پنهان» هستیم؟ چرا نسخههای متعدد از یک مقرره تولید میشود، بدون آنکه هیچگاه به صورت شفاف اعلام شوند؟ اینها پرسشهایی هستند که اگر پاسخ داده نشوند، ابطال یک بخشنامه چیزی را حل نمیکند؛ زیرا ریشهها همچنان نیاز به اصلاح دارند.
سازمان امور مالیاتی از جایگاه مجری تا تصمیمسازی پنهان
در نظریه حکمرانی، هرجا که نهاد مجری «تفسیری موسع» از قانون ارائه میدهد، باید نگران شد. چون تفسیر موسع یعنی ساختن قانون جدید بدون فرآیند قانونگذاری، انتقال قدرت از قوه مقننه به بدنه دیوانسالاری و ایجاد «دولت در دولت.
در پرونده اخیر، سازمان امور مالیاتی دقیقاً این نقش را بازی کرد: با یک مقرره، دامنه قانون بودجه را توسعه داد و تکلیف مالیاتی جدید خلق کرد. این عملاً قانونگذاری بدون مجلس بود.
مقررهنویسی در اتاقهای تاریک
بررسی اسناد و رفتارهای رسمی نشان میدهد که مقررات در سازمان امور مالیاتی از یک مسیر شفاف و یکپارچه نمیگذرند.
بهجای آن، سه مسیر موازی وجود دارد:
مقررهنویسی رسمی (متن منتشرشده در سامانه)
این همان متنی است که افکار عمومی میبیند، اما معمولاً نسخهای است «پالایششده» و نه نسخه واقعی اولیه.
مکاتبات داخلی و تحلیلهای فنی
در این مسیر، برخی واحدها از «اختیارات تفسیری» استفاده میکنند تا دامنه قانون را توسعه یا محدود کنند. این اسناد هرگز عمومی نمیشوند، اما اثرگذاری آنها بر روی تصمیم نهایی بسیار گسترده است.
نسخههای اجرایی موازی
اینها نسخههایی هستند که به واحدهای اجرایی یا بخشهای تولیدی منتقل میشود، اما با متن رسمی یکسان نیستند. در چنین شرایطی اینطور به نظر میآید که چنین نهادی نه قانونگذار است، نه مجری؛ بلکه ماهیتی بینابینی دارد که گاهاً قانون را مطابق سلیقه خود «اجرا» میکند.
چرا اجرای زیرپوستی رخ میدهد؟
در سازمان امور مالیاتی چهار نوع انگیزه نهادی فعال است که پنهانکاری مقررات را توضیح میدهد:
انگیزه درآمدی
در بسیاری از کشورها، سازمان مالیاتی بر مبنای شاخص «عملکرد وصول» ارزیابی میشود. این یعنی هرچه مالیات بیشتری بگیرد، موفقتر است. نتیجه؟ تمایل طبیعی به توسعه دامنه مشمولان حتی اگر قانون چنین نخواسته باشد.
انگیزه حفظ قدرت تفسیری
از دستدادن قدرت تفسیر را میتوان معادل از دستدادن نفوذ در نظر گرفت. بنابراین همیشه تلاش میشود قانون را «از آن خود» کنند. این مسئله در برخی دستگاهها وجود دارد و گاهاً چالشزا میشود.
انگیزه بوروکراتیک
هرقدر دامنه تکالیف بیشتر شود، نیاز به واحدهای فنی و نظارتی بیشتر میشود؛ بهبیان دیگر دستگاه مربوطه بزرگتر میشود. سازمانهای بزرگتر، بودجه بیشتر و قدرت بیشتر میگیرند.
انگیزه پنهانکاری برای فرار از پاسخگویی
وقتی تصمیمی خلاف قانون است، شفافیت خطرناک میشود. اینجاست که مقررهنویسی موازی به ابزاری برای فرار از پاسخگویی تبدیل میشود.
مقایسه با نظامات مالی پیشرفته
در نظامهای مالیاتی پیشرفته، سه قاعده اساسی وجود دارد:
قاعده 1: هیچ سازمانی اجازه توسعه دامنه قانون ندارد
در اتحادیه اروپا، اگر سازمان مالیاتی تفسیر موسع از قانون ارائه دهد، ظرف چند روز پارلمان وارد میشود.
قاعده 2: همه مقررات باید یک نسخه واحد داشته باشند
نسخهای که در سامانه عمومی منتشر میشود، تنها نسخه معتبر است.
قاعده 3: هر مقرره باید اثرسنجی حکمرانی داشته باشد
یعنی قبل از صدور مقرره باید مشخص باشد:
- چقدر هزینه ایجاد میکند؟
- چه صنایعی را تحتتأثیر قرار میدهد؟
- اثر آن بر رقابت و صادرات چیست؟
در ایران چنین فرآیندهایی یا وجود ندارد یا اجرا نمیشود. در نتیجه تصمیمات سنگین با یک امضا و بدون اثرسنجی صادر میشوند.
چگونه مقررهنویسی پنهان، اعتماد عمومی را تخریب میکند؟
پیامد اول: گسترش تصور «بیطرف نبودن» سازمان
وقتی فعال اقتصادی میبیند که یک مقرره ناگهان صادر میشود و ناگهان اصلاح میشود و ناگهان ابطال، این سؤال را میپرسد: «چرا این تصمیم اینقدر عجیب بود؟ چه کسی پشت آن بود؟» این سؤالحتی اگر پاسخ واقعی نداشته باشد برای کاهش اعتماد نهادی کافی است.
پیامد دوم: افزایش هزینه مبادله
بیثباتی مقررات، فعال اقتصادی را مجبور میکند:
- مشاوران بیشتر بگیرد
- قراردادها را با بندهای حمایتی اضافه تنظیم کند
- قیمت را افزایش دهد.
این هزینهها مستقیماً به مردم منتقل میشود.
پیامد سوم: گسترش مقاومت مالیاتی
وقتی مردم ببینند که خودِ دولت به قواعد پایدار عمل نمیکند، تمکین آنها کاهش مییابد. این چرخه در ادبیات جامعهشناسی، «چرخه سیاه تمکین» نام دارد.
آیا این بحران ناشی از کمبود قانون است؟
قوانین مالیاتی ایران یعنی قانون مالیاتهای مستقیم، قانون بودجه و قوانین مناطق آزاد، در این حوزه کاملاً روشناند.
مشکل جایی دیگر است:
- تفسیر جایگزین نص قانون شده
- بخشنامه جایگزین تقنین شده
- پویش درونسازمانی جایگزین پاسخگویی شده
اینها نه مشکل قانون، بلکه نشانههای بحران در حکمرانی اداری است.
انفعال پرهزینه
در عمل اینطور به نظر میرسد که نظارت تبدیل به یک فرآیند تشریفاتی شده است. عموماً دولت در برابر تعارض آشکار بین بخشنامه و قانون، واکنش قابل قبولی ندارد. نهادهای نظارتی نظیر دادستانی کل و دیوان عدالت اداری نیز با تأخیر و در شرایط خاص وارد ماجرا میشوند.
در حکمرانی مالی، تأخیر نظارتی برابر است با تعمیق فساد اداری حتی اگر فسادی در کار نباشد، تصور آن در ذهن جامعه شکل میگیرد.
مسئولیت دولت در برابر یک بحران اداری
حداقل سه اقدام ضروری است. ابتدا هر بخشنامه باید فقط یک نسخه داشته باشد. دوم آنکه الزام به اثرسنجی مقررات قبل از صدور وجود داشته باشد و اقدام سوم این است که مکاتبات داخلی که مبنای تفسیر قانون هستند، باید در دسترس نهادهای نظارتی قرار گیرندحتی اگر محرمانه بمانند.
دولت در سایه باید دیده شود
تکرار مسائلی که به دلایلی مانند شکلگیری تفاسیر مختلف از قانون و یا به نوعی تغییر آن به وجود میآید، نشانهای از یک ساختار تصمیمسازی ثانویه است که میتواند قانون را بهدلخواه تنظیم میکند، فعال اقتصادی را سردرگم میکند و اعتماد عمومی را تضعیف میکند.
سؤال اصلی این است که چرا چنین بخشنامههایی اساساً تولید میشوند؟
تا زمانی که ساختار مقررهنویسی اصلاح نشود، تا زمانی که شفافیت جایگزین تصمیمسازی موازی نشود، و تا زمانی که دولت مسئولیت نظارت بر زیرمجموعه خود را جدی نگیرد، نه رأی دیوان، نه هشدار شورای نگهبان، و نه اعتراض صنایع هیچکدام نمیتواند حکمرانی اقتصادی را ترمیم کند.
انتهای پیام/