به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، در بحران اولویت‌بندی کالاهای وارداتی و صف‌های تأمین ارز، انگشت اتهام به سوی بانک مرکزی نشانه می‌رود؛ این در حالیست که تصمیم‌گیری درباره اینکه چه کالایی وارد شود یا چه کسی ارز بگیرد، در جای دیگری صورت می‌گیرد.

وقتی واردکننده ماه‌ها در انتظار ارز می‌ماند، یا زمانی که برخی به اولویت‌بندی واردات و عدم تخصیص ارز به برخی کالاها انتقاد می‌کنند، معمولاً انگشت اتهام به سوی بانک مرکزی نشانه می‌رود اما این در حالیست که تصمیم درباره اینکه چه کالایی وارد کشور شود و چه کالایی در اولویت دریافت ارز قرار بگیرد، ارتباطی با بانک مرکزی ندارد و بانک مرکزی در این فرآیند صرفاً تأمین‌کننده ارز است. بررسی قوانین نشان می‌دهد میان سیاست‌گذاری تجاری، اولویت‌بندی کالاها و مدیریت منابع ارزی، تقسیم کار و تفکیک وظایف و اختیاراتی وجود دارد که در افکار عمومی و رسانه‌ها کمتر به آن توجه می‌شود.

واردکننده‌ای که ماه‌ها در صف ارز مانده، معمولاً بانک مرکزی را متهم می‌داند. وقتی خبر می‌رسد برای واردات کالایی ارز داده شده اما مواد اولیه یک کارخانه همچنان در انتظار ارز است، باز هم انگشت اتهام به سمت ساختمان میرداماد می‌رود.

گرچه این واکنش با توجه به وظیفه مدیریت بازار ارز بانک مرکزی و نقش پرداخت‌کننده نهایی آن قابل فهم است اما باید توجه داشت که این نهاد در تصمیم‌گیری اینکه چه کالایی وارد کشور شود؟، کدام کالا در اولویت قرار بگیرد؟ و کدام سفارش از دسترسی به ارز محروم بماند؟، نقش تعیین‌کننده‌ای ندارد.

بر اساس قوانین موجود، تصمیم درباره ترکیب واردات و اولویت کالاها عمدتاً در اختیار دستگاه‌های متولی تجارت و بخش‌های اقتصادی مربوطه است؛ وزارت صمت مسئول تخصیص و اولویت‌بندی اقلام صنعتی و وزارت جهاد کشاورزی مسئول تخصیص و اولویت‌بندی اقلام خوراکی است. این دستگاه‌ها بر اساس سقف در نظر گرفته شده برای آن‌ها در بودجه سالانه مسئولیت معرفی واردکنندگان به بانک مرکزی و اولویت‌بندی تخصیص ارز را بر عهده دارند و بانک مرکزی تنها در چارچوب قوانین متولی پرداخت ارز است.

 از فهرست کالاها تا صف ارز؛ تصمیم‌ها کجا گرفته می‌شوند؟

برای فهم سازوکار واردات، باید سه مرحله را از یکدیگر تفکیک کرد: تهیه فهرست کالاها و واردکنندگان مجاز برای واردات، مشخص کردن اولویت آن کالا در سیاست تجاری و ارزی کشور و در نهایت تأمین ارز موردنیاز برای واردات.

قانون مقررات صادرات و واردات مصوب 1372، چارچوب اصلی تنظیم تجارت خارجی را تعیین کرده است. این قانون، کالاهای وارداتی را به گروه‌های مجاز، مشروط و ممنوع تقسیم می‌کند و تنظیم واردات را در حیطه وظایف دستگاه متولی تجارت خارجی قرار می‌دهد. ثبت سفارش نیز بر اساس همین قانون و آیین‌نامه اجرایی آن انجام می‌شود؛ فرآیندی که امروز از طریق سامانه جامع تجارت و تحت نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت فعالیت دارد.

اما همه کالاها در یک دستگاه تصمیم‌گیری نمی‌شوند. قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی مصوب 1391، در بند «الف» ماده 1، تجارت محصولات اساسی کشاورزی، اعم از صادرات، واردات و تنظیم بازار داخلی را به این وزارتخانه واگذار کرده است. بنابراین تصمیم درباره واردات و تنظیم بازار کالاهایی مانند گندم، ذرت و نهاده‌های دامی در حوزه مسئولیت وزارت جهاد کشاورزی قرار می‌گیرد. در حوزه دارو و تجهیزات پزشکی نیز وزارت بهداشت و سازمان غذا و دارو نقش مسئول اولویت‌بندی و تنظیم‌گر را دارند.

در مقابل، قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402، وظایف این نهاد در حوزه سیاست پولی و ارزی را مدیریت ذخایر بین‌المللی، خریدوفروش ارز، مدیریت بازار ارز و توسعه بازارهای متشکل ارزی تعریف کرده است. ماده 4 این قانون، از جمله در بند «الف»، نگهداری و مدیریت ذخایر بین‌المللی کشور و در بند «ب»، به‌کارگیری ابزارهای سیاست پولی و ارزی و خریدوفروش طلا و ارز با هدف مدیریت بازار و ایجاد و توسعه بازارهای متشکل ارز را برشمرده است.

در این فهرست، اختیار مستقلی برای تعیین ترکیب کالاهای وارداتی و اولویت‌بندی بخشی آن‌ها به بانک مرکزی داده نشده است. سیاست‌های ارزی بانک نیز در چارچوب مواد 8 و 10 و از طریق هیات عالی بانک مرکزی تعیین می‌شود. بنابراین، تعیین اولویت واردات و مدیریت منابع ارزی دو تصمیم مرتبط اما متمایزند؛ تصمیم نخست عمدتاً بخشی و تجاری است و تصمیم دوم در حوزه سیاست‌گذاری و مدیریت ارزی قرار می‌گیرد.

 اولویت ارزی چگونه به صف تخصیص تبدیل می‌شود؟

این تفکیک قانونی در سازوکار اجرایی واردات نیز قابل مشاهده است. بر اساس گزارش‌های منتشرشده درباره سیاست‌های ارزی سال 1405، وزارت صنعت، معدن و تجارت چهار گروه یا اولویت ارزی برای کالاها اعلام کرده و برای هر ردیف تعرفه، محل مجاز تأمین ارز را مشخص کرده است. در همین چارچوب، گزینه «واردات بدون انتقال ارز» برای حدود 8 هزار ردیف تعرفه حذف شده و حدود 750 کد تعرفه در سامانه جامع تجارت در اولویت نخست تخصیص ارز قرار گرفته‌اند. کالاهای تحت مدیریت وزارت جهاد کشاورزی و وزارت بهداشت نیز مسیرهای اختصاصی خود را دارند.

این سازوکار نشان می‌دهد که پیش از رسیدن یک سفارش به مرحله تأمین ارز، درباره وضعیت تجاری و اولویت آن تصمیم‌گیری شده است. به بیان دیگر، همه سفارش‌های ثبت‌شده الزاماً در یک صف واحد و با شرایط یکسان قرار نمی‌گیرند.

تقسیم ارز ترجیحی نیز نمونه دیگری از همین تفکیک نهادی است. بر اساس گزارش اتاق بازرگانی تهران و آمار بانک مرکزی، از حدود 9.2 میلیارد دلار ارز ترجیحی در نه ماه نخست سال 1404، حدود 77 درصد به واردات کالاهای تعیین‌شده در حوزه وزارت جهاد کشاورزی و 23 درصد به دارو و تجهیزات پزشکی تحت مدیریت وزارت بهداشت اختصاص یافته است. این ارقام صرفاً نشان‌دهنده عملکرد پرداخت ارز نیستند؛ بلکه از نقش دستگاه‌های بخشی در تعیین کالاها و نیازهای مشمول سیاست حمایتی نیز حکایت دارند.

 ممنوعیت واردات و تغییر نرخ ارز؛ تصمیم‌هایی فراتر از بانک مرکزی

برخی از مهم‌ترین تصمیم‌های تجاری و ارزی کشور نیز در سطوحی فراتر از بانک مرکزی اتخاذ شده‌اند. ممنوعیت واردات کالاهای گروه چهار و خودرو، در مقاطع مختلف، با مصوبات شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا و قوانین و مقررات مربوط تعیین شده است. همچنین حذف ارز ترجیحی 28 هزار و 500 تومانی در دی 1404 و جایگزینی آن با سازوکار کالابرگ، تصمیمی در سطح سیاست‌گذاری دولت بود. نرخ‌های مبنای محاسبات بودجه نیز در چارچوب قانون بودجه تعیین می‌شوند.

البته این به معنای بی‌نقش بودن بانک مرکزی در اجرای چنین تصمیم‌هایی نیست. بانک مرکزی مسئولیت مهمی در اجرای سیاست‌های ارزی، مدیریت بازار و فراهم کردن سازوکارهای عملیاتی لازم دارد اما باید میان نهادی که حدود سیاست را تعیین می‌کند و نهادی که در چارچوب حدود آن را اجرا می‌کند، تفاوت گذاشت.

 پس وظیفه بانک مرکزی چیست؟

حال سوال اینجاست، اگر وزارتخانه‌های بخشی درباره ترکیب واردات و اولویت کالاها تصمیم می‌گیرند، بانک مرکزی در کدام مرحله نقش اصلی را ایفا می‌کند؟ پاسخ را باید در سه متغیر جست‌وجو کرد: حجم منابع ارزی قابل عرضه، زمان تأمین ارز و نرخ یا سازوکار قیمت‌گذاری آن.

بانک مرکزی منابع ارزی در دسترس را مدیریت می‌کند، درباره سازوکارهای عرضه ارز تصمیم می‌گیرد و در چارچوب سیاست‌های مصوب، بر بازارها و نرخ‌های مبادله‌ای نظارت دارد. از این منظر، حتی اگر یک سفارش در اولویت نخست تخصیص ارز قرار گرفته باشد، به معنای آن نیست که ارز آن بلافاصله تأمین خواهد شد.

در این مرحله، محدودیت منابع اهمیت تعیین‌کننده‌ای پیدا می‌کند. بخش مهمی از منابع ارزی کشور به درآمدهای صادراتی، از جمله صادرات نفت، وابسته است. تحریم‌ها، محدودیت‌های تجاری، اختلال در دسترسی به منابع خارجی و اخیراً محاصره دریایی می‌توانند عرضه ارز را محدود کنند و توان تأمین به‌موقع همه سفارش‌ها را کاهش دهند. بنابراین، بانک مرکزی در این مرحله با دو مسئله متفاوت روبه‌روست: از یک طرف باید منابع محدود ارزی را مدیریت کند و از طرف دیگر باید سیاست‌های ارزی مصوب را اجرا کند. این دو مسئولیت را نباید با اختیار تعیین اولویت‌های تجاری کالاها یکسان دانست.

چه کسی تصمیم می‌گیرد، چه کسی تأمین می‌کند؟

قوانین موجود، تقسیم کاری میان سیاست‌گذاری تجاری، مدیریت بخشی و سیاست ارزی ایجاد کرده‌اند. وزارتخانه‌های متولی درباره نیازهای وارداتی و اولویت کالاها تصمیم می‌گیرند؛ بانک مرکزی نیز منابع ارزی و سازوکار تأمین آن‌ها را مدیریت می‌کند.

مشکل زمانی آغاز می‌شود که همه این تصمیم‌ها در افکار عمومی با عنوان کلی «تخصیص ارز» و به عنوان مسئولیت و اختیارات بانک مرکزی شناخته شوند و مسئولیت سایر نهادها از نگاه‌ها به دور می‌ماند. در چنین شرایطی، ممکن است دستگاهی که اولویت‌ها را تعیین کرده، از پاسخ‌گویی درباره ترکیب واردات کنار بماند و نهادی که منابع ارزی را مدیریت می‌کند، مسئول همه نارضایتی‌ها شناخته شود.

برای ارزیابی عملکرد سیاست ارزی کشور، باید پرسش‌ها را دقیق‌تر مطرح کرد: چه کسی اولویت‌ها را تعیین کرده است؟ بر اساس چه معیاری؟ چه میزان ارز در دسترس بوده است؟ و منابع موجود چگونه و با چه ترتیبی میان سفارش‌ها توزیع شده‌اند؟

این دو پرسش، دو مسئله متفاوت را مطرح می‌کنند و پاسخ یکسانی ندارند. پرسش «چرا ارز به این کالا رسید؟» به سیاست تجاری و اولویت‌بندی کالاها مربوط است؛ یعنی چه کسی و بر اساس چه معیاری تعیین کرده که این کالا در اولویت دریافت ارز قرار گیرد. اما پرسش «چرا ارز به‌موقع تأمین نشد؟» به مدیریت منابع و سازوکار تأمین ارز مربوط است؛ یعنی با وجود تعیین اولویت، چه مقدار ارز در دسترس بوده و چگونه توزیع شده است. اولی پرسشی درباره «تصمیم‌گیری» است و دومی پرسشی درباره «توان اجرا». تا این تفاوت روشن نشود، نارضایتی از هر دو مسئله به گردن یک نهاد می‌افتد و مسئولیت واقعی سایر نهادها پنهان می‌ماند. شناخت این تفاوت، نخستین گام برای آن است که مسئولیت سیاست‌گذاری و پاسخ‌گویی، به‌جای نشانه‌گیری یک نهاد، در جای درست خود قرار گیرد.

انتهای پیام/