به گزارش خبرگزاری تسنیم از شیراز، جعفر قادری، رئیس کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مجلس در یادداشتی با عنوان "یکی از دشواری‌های خاموشی‌های برق؛ حلقه مفقوده جریان برق، نهاد تنظیم‌گر مستقل" که در اختیار خبرگزاری تسنیم قرار داد، نوشت:

خاموشی‌های مکرر برق در سال‌های اخیر، دیگر صرفاً یک مسئله فنی در حوزه تولید، انتقال و توزیع برق نیست؛ بلکه به یک مسئله جدی اقتصادی و حکمرانی تبدیل شده است. 

هر روزی که برق صنایع، واحدهای تولیدی، کشاورزی و حتی خانوارها قطع می‌شود، بخشی از تولید کشور متوقف می‌شود، سرمایه‌گذاری آسیب می‌بیند و اعتماد فعالان اقتصادی به آینده کاهش پیدا می‌کند.

در تحلیل دلایل ناترازی برق، معمولاً از کمبود سرمایه‌گذاری، فرسودگی نیروگاه‌ها، رشد مصرف، عدم توسعه شبکه، قیمت‌گذاری نامناسب و مشکلات سوخت سخن گفته می‌شود. همه این عوامل مهم هستند، اما یک حلقه مفقوده اساسی نیز وجود دارد که کمتر به اندازه اهمیت آن مورد توجه قرار گرفته است: نبود یک نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند در صنعت برق.

صنعت برق از جمله حوزه‌هایی است که به دلیل ویژگی‌های اقتصادی و زیرساختی خود، نمی‌تواند صرفاً بر مبنای رابطه مستقیم میان دولت و بخش خصوصی اداره شود. 

در چنین صنعتی، دولت همزمان سیاست‌گذار، تنظیم‌کننده، مالک بخش قابل توجهی از ظرفیت تولید، خریدار برق و متولی شبکه است. 

در مقابل، بخش خصوصی باید برای ساخت نیروگاه، توسعه ظرفیت و نگهداری تأسیسات میلیاردها تومان سرمایه‌گذاری کند؛ اما در بسیاری از موارد، قیمت، شرایط قرارداد، نحوه خرید برق و حتی میزان دسترسی به بازار تحت تصمیمات دستگاه‌های دولتی قرار دارد.

در چنین شرایطی، سؤال اساسی این است: چه نهادی باید میان دولت، بخش خصوصی و مصرف‌کننده داوری کند و از حقوق همه طرف‌ها به‌صورت مستقل دفاع کند؟ پاسخ، نهاد تنظیم‌گر مستقل است.

تنظیم‌گری؛ حلقه مفقوده سرمایه‌گذاری در صنعت برق

نهاد تنظیم‌گر قرار نیست جای وزارت نیرو را بگیرد و قرار نیست در امور فنی و حاکمیتی وزارتخانه دخالت کند. وظیفه اصلی آن، ایجاد قواعد شفاف و پایدار برای فعالیت بازیگران صنعت برق و جلوگیری از سوءاستفاده از موقعیت انحصاری یا قدرت تنظیمی است.

در واقع، تنظیم‌گر باید همان نقشی را ایفا کند که در بسیاری از اقتصادهای مدرن برای حل تعارض میان دولت، انحصارهای طبیعی، بخش خصوصی و مصرف‌کنندگان ایجاد شده است.

در صنعت برق، تنظیم‌گر مستقل باید بتواند درباره موضوعاتی مانند قیمت‌گذاری، شرایط دسترسی به شبکه، قراردادهای خرید برق، حقوق تولیدکنندگان خصوصی، قواعد بازار برق، جلوگیری از رفتارهای ضد رقابتی و رسیدگی به اختلافات، قواعدی شفاف و قابل پیش‌بینی ایجاد کند.

طرح‌هایی که در سال‌های گذشته برای ایجاد نهاد تنظیم‌گر برق مطرح شده‌اند نیز دقیقاً بر همین موضوع تأکید داشته‌اند؛ از جمله پیش‌بینی وظایفی همچون تنظیم قیمت و شرایط دسترسی به بازار، مقابله با رویه‌های ضد رقابتی، نظارت بر بازار و تنظیم شرایط فعالیت و سرمایه‌گذاری در صنعت برق.

وقتی دولت هم بازیگر است و هم داور

یکی از مشکلات ساختاری صنعت برق این است که دولت در بخش‌های مختلف زنجیره برق حضور دارد و در عین حال تصمیماتی اتخاذ می‌کند که مستقیماً بر منافع بخش خصوصی اثر می‌گذارد.

سرمایه‌گذار خصوصی وقتی می‌خواهد یک نیروگاه احداث کند، به یک افق بلندمدت نیاز دارد. او باید بداند برق تولیدی خود را با چه قیمتی خواهد فروخت، مطالباتش چه زمانی پرداخت خواهد شد، قواعد بازار چگونه تغییر خواهد کرد و آیا قراردادهایش در برابر تغییرات اقتصادی و تورم از اعتبار کافی برخوردار است یا خیر.

اگر پاسخ این پرسش‌ها روشن نباشد، سرمایه‌گذار طبیعی است که منابع خود را به سمت فعالیت‌هایی ببرد که ریسک کمتر و قابلیت پیش‌بینی بیشتری دارند.

گزارش‌های کارشناسی نیز همین مسئله را تأیید می‌کنند. در گزارش مرکز بهبود محیط کسب‌وکار اتاق ایران، از «قیمت‌گذاری دستوری» و «کیفیت قراردادها و نااطمینانی در اجرای قراردادهای دولت با بخش خصوصی» به‌عنوان بخشی از عوامل کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در صنعت برق یاد شده است.

بنابراین نمی‌توان از یک طرف از بخش خصوصی انتظار داشت برای رفع ناترازی برق سرمایه‌گذاری کند و از طرف دیگر، سازوکار مستقلی برای تضمین حقوق و امنیت سرمایه‌گذاری او ایجاد نکرد.

این خلأ قانونی و نهادی، سابقه طولانی دارد موضوع تأسیس نهاد تنظیم‌گر برق مسئله‌ای تازه نیست.

در اجرای اصلاحات مربوط به سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، در قانون مربوطه، اساساً ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی برای حوزه‌هایی که دارای انحصار طبیعی یا نیازمند تنظیم‌گری هستند، مورد توجه قرار گرفت. در همین چارچوب، موضوع تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق نیز سال‌ها در دستور کار قرار داشته است.

در دولت دوازدهم، لایحه تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق تهیه و به مجلس ارائه شد و حتی اساسنامه مربوط به نهاد تنظیم‌گر بخش برق نیز در سال 1400 در هیئت دولت به تصویب رسید؛ اما با آغاز دولت سیزدهم، دولت این لایحه  را از مجلس  مسترد کرد.

پس از آن، مجلس یازدهم برای جلوگیری از توقف موضوع، مسیر طرح را در پیش گرفت و «طرح تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق» نیز اعلام وصول و پس از تصویب در کمیسیون حمایت از تولید برای بررسی به صحن ارجاع شد ولی متاسفانه فرصت مطرح شدن در صحن مجلس را پیدا نکرد.

در مجلس دوازدهم نیز این موضوع مجدداً در کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 پیگیری و مصوب و به صحن ارجاع شده است. مخالفت برخی از استان در کمیسیون انرژی با این موضوع باعث شده تا این طرح در دستور کار صحن مجلس شورای اسلامی قرار نگیرد. این یعنی مسئله، نه از نظر کارشناسی ناشناخته است و نه از نظر قانونی فاقد سابقه.

برنامه هفتم؛ تکلیف روشن است

اکنون موضوع از یک مطالبه صرفاً کارشناسی فراتر رفته و قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز در این زمینه تکلیف مشخصی برای دولت تعیین کرده است.

بر اساس بند ث ماده 48 قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت مکلف شده است با استفاده از ظرفیت شورای رقابت، اقدامات قانونی لازم برای تأسیس حداقل 3 نهاد تنظیم‌گر در حوزه‌های اولویت‌دار را حداکثر تا پایان سال دوم برنامه انجام دهد. علی رغم ورود به سال سوم قانون اجرای برنامه هفتم متاسفانه دولت لایحه‌ای در این رابطه به مجلس ارسال نکرده است.

بنابراین مسئله امروز فقط این نیست که «آیا نهاد تنظیم‌گر برق لازم است یا خیر؟»؛ بلکه مسئله این است که تکلیف قانونی ایجاد سازوکار تنظیم‌گری باید اجرا شود.

وقتی قانونگذار چنین تکلیفی را برای دولت تعیین کرده است، انتظار طبیعی این است که دولت لایحه لازم را تهیه و مسیر قانونی تشکیل این نهاد را دنبال کند.

تعلل در این زمینه، عملاً به معنای استمرار یک خلأ نهادی در یکی از مهم‌ترین زیرساخت‌های اقتصادی کشور است.

کمیسیون تخصصی اقتصاد یا کمیسیون فنی؟

یکی از مباحثی که درباره طرح نهاد تنظیم‌گر برق مطرح شده، این است که آیا بررسی آن باید در کمیسیون انرژی انجام شود یا کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل 44.

پاسخ به این سؤال کاملاً روشن است. محل رسیدگی به موضوعات فنی برق کمیسیون انرژی ولی موضوعات اقتصادی تنظیم‌گری بخش‌های فنی به کمیسیون حمایت از تولید ارتباط دارد.

تأسیس نیروگاه، توسعه شبکه، فناوری تولید برق، راندمان نیروگاه‌ها، انتقال و توزیع و مسائل فنی شبکه، موضوعات تخصصی کمیسیون انرژی هستند.

اما تأسیس یک نهاد تنظیم‌گر، ذاتاً موضوعی اقتصادی، حقوقی و حکمرانی است.

موضوع اصلی تنظیم‌گر این است که چه رابطه‌ای میان دولت و بخش خصوصی برقرار باشد، قیمت‌ها چگونه تنظیم شوند، قواعد رقابت چگونه اعمال شوند، حقوق سرمایه‌گذار چگونه تضمین شود، انحصار چگونه کنترل شود و اختلافات میان بازیگران بازار چگونه حل‌وفصل شود.

بنابراین طبیعی است که مسائل فنی برق در کمیسیون انرژی بررسی شود، اما ساختار اقتصادی و حقوقی نهاد تنظیم‌گر در کمیسیون تخصصی مرتبط با سیاست‌های اصل 44 و حمایت از تولید مورد بررسی قرار گیرد.

این تفکیک می‌تواند از طولانی‌شدن فرآیند قانونگذاری جلوگیری کند و اجازه ندهد اختلاف در صلاحیت کمیسیون‌ها، اصل موضوع را ماه‌ها و سال‌ها معطل کند. نهاد تنظیم‌گر فقط برای برق نیست و موضوع نباید صرفاً به برق محدود شود.

هر جا که دولت یا یک بنگاه عمومی در کنار بخش خصوصی حضور دارد و در عین حال، قدرت تعیین قواعد، قیمت، دسترسی یا مجوز فعالیت را نیز در اختیار دارد، احتمال تعارض منافع و ضرورت تنظیم‌گری وجود دارد.

نفت، گاز، پتروشیمی، آب، پسماند، حمل‌ونقل و برخی دیگر از خدمات عمومی و زیرساختی نیز می‌توانند بر اساس معیارهای اقتصادی و میزان انحصار، نیازمند ساختارهای تنظیم‌گری تخصصی باشند.

نهاد تنظیم‌گر البته نباید به یک دستگاه عریض و طویل اداری جدید تبدیل شود. فلسفه تنظیم‌گری، کاهش تصدی‌گری دولت و افزایش شفافیت و رقابت است، نه ایجاد یک بوروکراسی جدید.

بدون تنظیم‌گری، سرمایه‌گذاری هم پایدار نمی‌شود

اگر نیروگاه جدید ساخته شود اما سرمایه‌گذار نتواند مطالبات خود را به‌موقع دریافت کند؛ اگر قیمت خرید برق غیرقابل پیش‌بینی باشد؛ اگر قراردادها در برابر تورم و تغییرات اقتصادی انعطاف لازم را نداشته باشند؛ اگر دسترسی به شبکه تابع تصمیمات یک‌طرفه باشد و اگر مرجع مستقلی برای رسیدگی به اختلافات وجود نداشته باشد، ساخت نیروگاه جدید نیز نمی‌تواند مشکل را برای مدت طولانی حل کند.

گزارش مرکز بهبود محیط کسب‌وکار اتاق ایران نیز تأکید کرده است که مشکلاتی مانند قیمت‌گذاری دستوری، اجرای ناقص قوانین و نااطمینانی در قراردادهای دولت با بخش خصوصی، از عواملی هستند که سرمایه‌گذاری خصوصی در صنعت برق را تضعیف کرده‌اند و تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق را یکی از راهکارهای اصلاح این وضعیت دانسته است.

از این منظر، نهاد تنظیم‌گر بخشی از «زیرساخت سرمایه‌گذاری» در صنعت برق است، نه یک تشکیلات اداری اضافی.

خاموشی فقط نتیجه کمبود مگاوات نیست

ممکن است تصور کنیم اگر امروز مثلاً چند هزار مگاوات به ظرفیت تولید کشور اضافه شود، مسئله برق حل خواهد شد. اما اگر ساختار اقتصادی صنعت برق اصلاح نشود، دوباره چند سال بعد با همان مشکل مواجه خواهیم شد.

مسئله اصلی فقط تعداد نیروگاه‌ها نیست؛ مسئله، کیفیت حکمرانی صنعت برق نیز هست.

وقتی سرمایه‌گذار خصوصی امنیت قرارداد، امکان بازگشت سرمایه و قواعد شفاف بازار را نداشته باشد، سرمایه‌گذاری کاهش پیدا می‌کند. 

وقتی سرمایه‌گذاری کاهش پیدا کند، ظرفیت جدید ایجاد نمی‌شود. وقتی ظرفیت جدید ایجاد نشود، فاصله میان عرضه و تقاضا افزایش می‌یابد و نتیجه آن چیزی جز ناترازی و خاموشی نخواهد بود.

از همین رو، نهاد تنظیم‌گر مستقل را باید یکی از حلقه‌های زنجیره حل ناترازی برق دانست.

وقت آن است که این پرونده بسته شود

اکنون که کشور با ناترازی جدی برق و آثار اقتصادی و اجتماعی خاموشی‌ها مواجه است، ادامه بلاتکلیفی در موضوع نهاد تنظیم‌گر قابل دفاع نیست.

دولت باید تکلیف قانونی خود در برنامه هفتم را جدی بگیرد و در سریع‌ترین زمان ممکن، اقدامات قانونی لازم برای ایجاد نهادهای تنظیم‌گر را انجام دهد.

در خصوص برق نیز مجلس نباید اجازه دهد اختلافات شکلی یا میان کمیسیون‌های تخصصی، مانع رسیدگی به موضوعی شود که سال‌ها در دستور کار نظام قانونگذاری کشور بوده است.

طرح تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق باید هرچه سریع‌تر تعیین تکلیف شود و اگر نیاز به اصلاحاتی دارد، این اصلاحات در فرآیند بررسی مجلس انجام شود؛ اما اصل موضوع نباید بیش از این معطل بماند.

صنعت برق برای توسعه به سرمایه نیاز دارد؛ سرمایه برای ورود به این صنعت به اعتماد نیاز دارد؛ و اعتماد بدون قواعد پایدار، شفاف و قابل پیش‌بینی شکل نمی‌گیرد. نهاد تنظیم‌گر مستقل دقیقاً برای ایجاد همین اعتماد است.

بنابراین اگر امروز به دنبال ریشه‌یابی خاموشی‌های برق هستیم، نباید فقط به کمبود نیروگاه، سوخت یا افزایش مصرف نگاه کنیم. یکی از حلقه‌های مفقوده این زنجیره، تنظیم‌گری مستقل، مقتدر و پاسخگو است؛ نهادی که نه نماینده دولت باشد، نه نماینده بخش خصوصی، بلکه داور منصف بازار و حافظ منافع عمومی باشد.

حل ناترازی برق از ساخت نیروگاه آغاز می‌شود، اما با اصلاح حکمرانی صنعت برق و ایجاد تنظیم‌گری مستقل پایدار خواهد شد.

انتهای پیام/424